來源：華夏時報
供水、供電等基礎設施行業(yè)與普通消費者密切相關，涉及千家萬戶的利益，在多數(shù)歐洲國家已實現(xiàn)私有化經(jīng)營，但仍屬受監(jiān)管的基礎設施領域。政府依靠逐漸完善成熟的監(jiān)管機制，以經(jīng)濟監(jiān)管為核心，協(xié)調私人投資者、運營商和消費者之間的經(jīng)濟利益，既保證高效優(yōu)質的服務、吸引足夠的投資，又兼顧歐盟環(huán)境保護的要求。英國供水行業(yè)和北歐（芬蘭、瑞典）電力及天然氣配送行業(yè)的價格監(jiān)管舉措對我國基礎設施行業(yè)市場化運作有一定借鑒意義。
基礎設施私有化改革趨勢
英國供水行業(yè)私有化改革始于上世紀八十年代末。英國供水公司原屬國有企業(yè)，1989年后政府將整個英格蘭和威爾士地區(qū)的供水公司按地區(qū)拆分為十余家公司并全部私有化。目前除其中四家為上市公司外，其余都被私人投資者或基礎設施投資基金控股。供水公司必須持有政府頒發(fā)的營業(yè)許可，用戶不能自主選擇供應商，只能使用其所在地供水公司提供的服務。英國環(huán)境、食品及農(nóng)村事務部負責供水行業(yè)的總體監(jiān)管。
北歐電力和天然氣配送行業(yè)私有化改革始于上世紀九十年代中期。供電（氣）行業(yè)一般分為發(fā)電、傳輸和配送三部分，其中傳輸泛指將能源從產(chǎn)地傳輸至地區(qū)性網(wǎng)絡，配送泛指將到達地區(qū)性網(wǎng)絡的能源通過地方性網(wǎng)絡配送至終端消費者。芬蘭和瑞典的傳輸網(wǎng)資產(chǎn)基本由政府全部或部分持有，配送網(wǎng)資產(chǎn)則于1995-1996年間開始進行私有化改革。目前，瑞典和芬蘭電力配送運營商分別為7家和10家，負責監(jiān)管的政府部門分別是瑞典能源市場監(jiān)視局和芬蘭能源市場委員會。
價格監(jiān)管模式的轉變
價格監(jiān)管模式主要分兩種：一是價格審批制，即由運營公司掌握定價權，但所定價格需經(jīng)監(jiān)管機構的審批方可生效；二是價格上限制（積木式定價模式），即由監(jiān)管機構通過考慮合理的資產(chǎn)運營成本、資本支出、投資者回報和通貨膨脹等因素后，為公司設立合理收入上限，并結合效率激勵機制等協(xié)調消費者和私人投資者的利益。
價格上限制是目前歐洲主流監(jiān)管模式。在兩種價格監(jiān)管模式中，價格審批制較為簡單，政府只需考慮公司定價是否能夠被大多數(shù)消費者接受，而無需考慮成本收益等多方面因素，但從消費者角度看，該模式不夠透明，其定價合理性更無從考證。相比較而言，價格上限制能夠較為透明完整地反映定價的組成結構，現(xiàn)階段被監(jiān)管機構普遍接受和提倡。英國供水行業(yè)自私有化開始一直采用價格上限制；芬蘭能源配送行業(yè)早期使用價格審批制，目前已基本完成向價格上限制的過渡；瑞典在2012年前一直采用價格審批制，于2012年開始分兩步走，向價格上限制轉型：電力行業(yè)于2012年率先轉型至價格上限模式；天然氣行業(yè)計劃于2015年，參考現(xiàn)電力改革的經(jīng)驗后實施轉型。
影響價格上限的因素
允許的投資者回報。監(jiān)管者一般允許投資者獲得符合市場慣例的合理回報（ROE）。該回報由受監(jiān)管的資本價值（RCV）和監(jiān)管機構認可的加權平均資本成本（WACC）共同決定。
不同國家在RCV計算上略有不同，有的采用成本法，有的采用市價法。英國供水資產(chǎn)和瑞典能源配送資產(chǎn)的RCV采用成本法，反映歷年實際資本支出的累計，扣除折舊所得出的歷史實際價值。瑞典的能源配送監(jiān)管機構還規(guī)定只有直接參與運營的資產(chǎn)（如管道、變電器等）才能計入RCV，間接參與運營的資產(chǎn)（如車輛等）不可計入RCV，需通過運營成本來反映，以區(qū)分運營成本和資本支出。芬蘭的能源配送資產(chǎn)RCV采用市價法，統(tǒng)計方式為加總現(xiàn)有資產(chǎn)零部件（如管道、變電器）的當前市場價格后（非實際零部件購買成本），調整資產(chǎn)壽命和折舊得出RCV。
在WACC的計算方式上，各國也不盡相同，有的為股債平均回報，有的以國債作為基準上浮。英國和瑞典的WACC計算方式均為根據(jù)資本市場上股權和債權投資者所要求的平均回報水平，結合監(jiān)管機構對行業(yè)最優(yōu)債務占比的評估確定，每一價格調整期調整一次；芬蘭的WACC計算方式則以芬蘭10年期國債作為基準上浮，每年更新一次。
根據(jù)目標運營效率確定的運營成本。價格審核時，監(jiān)管機構首先調查行業(yè)平均和最具運行效率公司的運營效率，據(jù)此確定下一個監(jiān)管周期整個行業(yè)的目標運營效率和與此對應的基礎運營成本。運營成本包括預計發(fā)生的、為提高產(chǎn)品或服務質量的各項支出。值得注意的是，各個國家的監(jiān)管周期有所不同，較短的周期雖增加了與監(jiān)管機構溝通的頻率，但在運營商確保獲得當前價格調整期收入的前提下，增加了收入調整的靈活性，避免因某一價格調整期價格不理想造成較長期的負面影響。
日常運營所需的資本支出/折舊。為保障日常供水供電，各運營公司必須保證各項資產(chǎn)的良好運轉，為此發(fā)生的新建、維護、更換等各項資本支出，按允許的限額在價格中反映。具體操作上，各國有所不同。英國供水行業(yè)的資本支出計算方式為凡在規(guī)定的限額內，可按實際支出直接計入RCV。而瑞典的監(jiān)管機構則規(guī)定只有用于新建資產(chǎn)的資本支出方可計入RCV。用于維護更新現(xiàn)有資產(chǎn)的資本支出不可計入RCV，該準則導致運營商維護現(xiàn)有資產(chǎn)的激勵不足，影響資產(chǎn)整體運營效率，備受投資者和監(jiān)管機構內部爭議，預計將在未來出臺調整措施。
激勵機制和超額收益。為激勵各運營公司提高效率，監(jiān)管機構允許表現(xiàn)優(yōu)異的公司獲得一定額外收益。如在下一次重新審核價格上限前，運營公司實際運營效率優(yōu)于目標運營效率帶來成本的節(jié)約，可以作為公司的超額收益。且公司提供的服務質量達到一定標準后，監(jiān)管機構會在下個價格審核期間支付額外收益作為獎勵，相反，一旦公司服務質量未達標（如投訴增加、斷水斷電頻率高于規(guī)定指標等）將會受到處罰。
稅負調整。稅負一般轉嫁給最終消費者承擔，以吸引私人投資。一般來說，監(jiān)管機構設定投資者回報時采用稅后資本成本，設定價格調整上限時會加回稅負，保證投資者獲得足夠的稅前回報。
政策建議
歐洲供水供電等基礎設施行業(yè)實現(xiàn)私有化經(jīng)營后，消費者獲得了更加優(yōu)質高效的服務，同時私人投資者能夠獲得較充分的投資回報，減輕了政府的財政壓力。綜合來看，有以下幾方面值得我們借鑒。
私有化改革不意味著政府完全放松監(jiān)管。在歐洲各國重要基礎設施實現(xiàn)私有化后，政府仍然通過制定法規(guī)、頒發(fā)營業(yè)許可、審核價格、審批商業(yè)計劃等方式參與行業(yè)的監(jiān)管，避免私人企業(yè)注重短期利益而忽視對基礎設施的長期投資，確保消費者利益。
透明的定價機制有利于行業(yè)長期穩(wěn)定的發(fā)展。目前我國水、電、油等資源性產(chǎn)品的定價仍采用政府行政命令的手段制定，每次改革提價都演變?yōu)楣┬杓跋嚓P各方力量的“博弈”，有些價格聽證只是一個程序，結果不能使人信服，往往受到公眾的質疑。最好的辦法就是讓市場公開、透明，用公開透明的信息來形成和建立健康的定價機制，只有在這樣的環(huán)境下，漲價的理由才有可能被公眾理解，也有利于行業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展。
應加強立法工作，實現(xiàn)有法可依。近期得到普遍認同的改革方案也以進一步推進我國經(jīng)濟市場化改革提高要素配置效率為大方向，重點放在完善市場參與機制、打破壟斷、提升資源配置效率等方面。根據(jù)歐洲各國的經(jīng)驗，立法在基礎設施監(jiān)管中具有重要地位。因此，基礎設施行業(yè)市場化運作需首先加強立法工作，通過法律明確監(jiān)管機構的權力與責任，保證監(jiān)管機構的合法性與權威性，從而規(guī)范監(jiān)管行為和監(jiān)管程度，增強各項政策的可預見性和透明度。
