近年來，環(huán)境污染已成為影響公眾健康的危害因素之一。每一次環(huán)境事件都牽動著公眾敏感脆弱的神經(jīng)，“十一五”以來發(fā)生的Ⅲ級及以上環(huán)境事件中，25%存在健康損害風(fēng)險。環(huán)境污染加劇或其相對重要性上升帶來的健康風(fēng)險日益凸顯，而且這種健康風(fēng)險在短期內(nèi)難以得到解決，我國面臨著環(huán)境與健康問題的重大挑戰(zhàn)。新《環(huán)境保護法》明確了環(huán)境與健康保護制度，為加速推進環(huán)境與健康工作提供了法律依據(jù)與支撐。加強環(huán)境與健康工作是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，是我國環(huán)境保護實現(xiàn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的必然選擇，為此，本刊就環(huán)境與健康這一廣受關(guān)注的問題專訪了環(huán)境保護部科技標(biāo)準(zhǔn)司司長熊躍輝。

中國環(huán)境管理：新《環(huán)境保護法》突出了“保障公眾健康”，是不是可以說形勢所迫？

熊躍輝：環(huán)境污染導(dǎo)致人群健康損害是目前人民群眾最為關(guān)注的民生問題之一。環(huán)境污染導(dǎo)致人群健康損害后果嚴重、危害范圍大，加之由于健康危害效應(yīng)時間滯后等因素使其具有非常強的隱蔽性，往往等到發(fā)現(xiàn)問題已為時過晚。近年來，一些與環(huán)境污染相關(guān)疾病總體呈上升趨勢，局部地區(qū)存在環(huán)境污染帶來健康風(fēng)險的問題，我國居民暴露于現(xiàn)代和傳統(tǒng)雙重的環(huán)境健康風(fēng)險壓力之中。既有因居住點靠近石化、煉焦、火力發(fā)電等重點排污企業(yè)和交通干道，土法取暖、做飯，飲用水不安全，生活垃圾處理不善等傳統(tǒng)環(huán)境健康風(fēng)險，又有因大氣污染、水污染、土壤污染等造成的潛在現(xiàn)代環(huán)境健康風(fēng)險。像大氣污染方面，國內(nèi)外研究結(jié)果一直確證了大氣污染會增加居民心腦血管系統(tǒng)疾病、呼吸系統(tǒng)疾病的死亡風(fēng)險，與生態(tài)環(huán)境、生活方式有關(guān)的肺癌死亡呈明顯上升趨勢，城市居民肺癌死亡率高于農(nóng)村。能否解決環(huán)境與健康問題，已經(jīng)成為群眾評價政府執(zhí)政能力的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。加強環(huán)境與健康工作是回應(yīng)廣大人民群眾關(guān)切、體現(xiàn)政府執(zhí)政為民的重要舉措，表明了政府向污染宣戰(zhàn)的決心。

中國環(huán)境管理：從2007年發(fā)布《國家環(huán)境與健康行動計劃（2007-2015）》（以下簡稱《行動計劃》）以來，我國共出臺了《關(guān)于成立國家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》、《國家環(huán)境保護“十二五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）等10部環(huán)境與健康相關(guān)政策性文件，今年是《行動計劃》和《規(guī)劃》的收官之年，您如何評價它們這些年的實施效果？

熊躍輝：這些政策逐步確立了環(huán)境與健康工作是環(huán)境保護的重點工作之一，初步提出了環(huán)境與健康工作的組織領(lǐng)導(dǎo)與基本職責(zé)，逐漸明確了風(fēng)險管理是環(huán)境與健康工作的主要目標(biāo)，形成了以包括環(huán)境污染與健康調(diào)查、環(huán)境與健康風(fēng)險評估、重金屬等主要污染物健康危害監(jiān)測等為主要內(nèi)容的環(huán)境與健康風(fēng)險管理。“十一五”以來，環(huán)境保護部環(huán)境與健康工作經(jīng)費累計安排資金1.80億，共開展環(huán)境與健康基礎(chǔ)調(diào)查12項、環(huán)境與健康管理政策標(biāo)準(zhǔn)研究13項。進行了一系列基礎(chǔ)調(diào)查和研究工作，如重點地區(qū)環(huán)境與健康調(diào)查、大氣污染對城市居民死亡影響研究、中國人群環(huán)境暴露行為模式研究、環(huán)境與健康風(fēng)險評價方法學(xué)研究、環(huán)境與健康綜合監(jiān)測體系建設(shè)、環(huán)境污染對出生缺陷影響形勢分析等，在了解環(huán)境污染對人群健康不良影響方面獲得了一些研究成果，加強了這方面的宣傳教育和學(xué)術(shù)交流。同時，這些調(diào)查研究成果又進一步為環(huán)境管理工作提供了支持。這期間，我們還建設(shè)了環(huán)境與健康信息共享服務(wù)系統(tǒng)，為今后進一步加強環(huán)境與健康公共服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

但是總體來說，我們應(yīng)對和解決重大環(huán)境與健康問題的能力還比較薄弱。從機構(gòu)設(shè)置看，行政管理職能交叉制約了環(huán)境與健康工作的系統(tǒng)推進，環(huán)境與健康工作未納入地方政府社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃；從科研方面看，目前環(huán)境與健康領(lǐng)域缺乏優(yōu)秀的領(lǐng)軍人才和強大的支撐隊伍，長期的系統(tǒng)化基礎(chǔ)研究不足，缺少規(guī)范的環(huán)境與健康調(diào)查技術(shù)方法，研究成果對管理決策的支持不夠；從管理手段與方法看，還缺乏真正符合環(huán)境與健康工作需要的法律制度和標(biāo)準(zhǔn)基準(zhǔn)，現(xiàn)行的許多環(huán)境管理制度及管理目標(biāo)大多缺乏與健康問題的銜接，一些與環(huán)境與健康問題密切相關(guān)的重要環(huán)境管理制度仍未建立起來。

環(huán)境管理制度制約能力提升

中國環(huán)境管理：您認為這些問題出現(xiàn)的原因在哪里？

熊躍輝：我們目前應(yīng)對和解決重大環(huán)境與健康問題的能力還比較薄弱，這與多方面的因素有關(guān)，上面已經(jīng)提到了，我認為最根本的原因是我們的環(huán)境管理制度，目前的環(huán)境管理制度無法很好地適應(yīng)形勢和工作的要求。一是，控制因素上的單一性、減排機制上的不系統(tǒng)性，導(dǎo)致與環(huán)境質(zhì)量改善的不匹配性。目前的控制因素主要集中在二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮排放總量四個污染物指標(biāo)上，注重末端減排，而環(huán)境是個復(fù)雜系統(tǒng)，不只與這四類污染物有關(guān)系，且關(guān)乎生產(chǎn)的全生命周期，所以往往是總量控制指標(biāo)完成了，但環(huán)境依然繼續(xù)在惡化。二是，執(zhí)行上不到位，政策、決策落不了地。這在環(huán)境領(lǐng)域是個突出的共性問題，很多環(huán)境問題的產(chǎn)生不是沒想到，而是沒管到，環(huán)境領(lǐng)域有政策、有法律、有標(biāo)準(zhǔn)，就是沒執(zhí)行，不好管、不敢管、不會管。但是我們相信這種狀態(tài)在新的《環(huán)境保護法》實施后會逐步改觀，環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)力在加強，那些真正污染環(huán)境、損害老百姓健康的企業(yè)和行為必須要控制住。三是，管理機制偏差，壓力倒置�，F(xiàn)在環(huán)境行政壓力最大的是基層環(huán)保部門，可以說是任務(wù)重、經(jīng)費少、人員弱、責(zé)任大。一些地方的基層環(huán)保部門既缺乏專業(yè)人員，又缺乏專業(yè)手段，有的地方甚至還是采用“人盯”的治理策略，這種落后的手段肯定是難以管住復(fù)雜的環(huán)境問題的，而出了事問責(zé)首當(dāng)其沖的卻又是這些人，這種管理機制上的偏差要逐步糾正。環(huán)境問題已被提升至與經(jīng)濟、政治、文化、社會問題同等重要的高度，要真正加大地方政府對地方環(huán)境問題的行政責(zé)任，只有地方政府充分重視環(huán)境問題，中央的政策、決策才能在地方很好地貫徹、落實。四是，缺乏精細化的管理措施。目前，各項環(huán)境管理制度之間缺乏銜接，排污許可證、環(huán)評各打天下，污染治理方面污防司一統(tǒng)天下，各個制度、部門之間沒有很好地形成合力。

今后環(huán)境與健康工作的三大原則

中國環(huán)境管理：健康是制定環(huán)境治理政策最重要的推動力。今年是新環(huán)保法的實施元年，新的《大氣污染防治法》修訂草案也提上了議事日程，環(huán)境管理正在由總量控制和污染防治轉(zhuǎn)向質(zhì)量改善。這種環(huán)保管理思路上的轉(zhuǎn)變對于今后工作的推進有哪些影響與變化？

熊躍輝：一是，“健康優(yōu)先”，改革創(chuàng)新。我們必須正面我國面臨的環(huán)境與健康現(xiàn)實問題，充分考慮社會經(jīng)濟發(fā)展水平，以“健康優(yōu)先”的理念對現(xiàn)行環(huán)境保護相關(guān)政策和制度進行改革，創(chuàng)新環(huán)境保護工作體制機制。

二是，風(fēng)險管理、標(biāo)本兼治。要以環(huán)境與健康管理為抓手，在采取針對性的措施解決當(dāng)前影響公眾健康的環(huán)境問題的同時，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟政策等多種手段從根本上降低環(huán)境污染導(dǎo)致的健康風(fēng)險。

三是，環(huán)保統(tǒng)籌、部門協(xié)作�；�于“預(yù)防為主、風(fēng)險管理”的理念，充分整合利用現(xiàn)有工作基礎(chǔ)與資源，建立環(huán)保部門牽頭統(tǒng)籌、衛(wèi)生和其他部門協(xié)作的環(huán)境與健康工作管理機制。

今后要爭取建立基于健康風(fēng)險管理的環(huán)境與健康管理基本制度，推動環(huán)境與健康工作成為環(huán)境保護的重要常規(guī)工作內(nèi)容，增強應(yīng)對和解決環(huán)境污染健康損害問題的能力。力爭到2020年在全國范圍內(nèi)建立起較為完善的環(huán)境與健康工作網(wǎng)絡(luò)，環(huán)境污染導(dǎo)致的健康風(fēng)險得到有效控制。

管理制度改革創(chuàng)新護航“健康優(yōu)先”

中國環(huán)境管理：您能說說在制度的改革創(chuàng)新過程中，應(yīng)該如何體現(xiàn)“健康優(yōu)先”的理念嗎？

熊躍輝：一是，可以以健康風(fēng)險為重要約束條件進行環(huán)境功能區(qū)劃分管理。以環(huán)境污染健康損害風(fēng)險為約束指標(biāo)，確定重點開發(fā)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險，在環(huán)境健康風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)布局，劃定“健康紅線”，引導(dǎo)人口分布到合適居住的區(qū)域。對于已經(jīng)發(fā)生或者具有潛在公共健康損害風(fēng)險的區(qū)域，嚴格實施環(huán)境準(zhǔn)入政策。

二是，將健康影響評估作為核心內(nèi)容納入建設(shè)項目環(huán)境影響評價和規(guī)劃環(huán)境影響評價。強化建設(shè)項目和現(xiàn)有企業(yè)環(huán)境風(fēng)險評估和監(jiān)管，針對高危企業(yè)開展環(huán)境污染健康影響評估，提出防止污染、保障公眾健康和避免造成生態(tài)破壞等方面的對策措施。

三是，對于污染場地修復(fù)后再利用的區(qū)域開展環(huán)境與健康風(fēng)險評估。加強未開發(fā)利用污染場地的環(huán)境管理，根據(jù)后續(xù)土地利用目的開展環(huán)境與健康風(fēng)險評估，并發(fā)布重污染場地的環(huán)境健康風(fēng)險評估結(jié)果。

四是，將解決影響公眾健康的突出環(huán)境問題作為環(huán)境績效評價和考核的重要指標(biāo)。建立以健康效益為重要內(nèi)容的環(huán)境績效評價和考核制度，督促地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟和城市規(guī)劃中嚴守“健康紅線”，對于因環(huán)境污染健康損害問題而導(dǎo)致發(fā)生重大群體性事件的地方政府實行“一票否決”。

五是，建立基于健康基準(zhǔn)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制修訂管理機制。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制修訂過程中，以滿足保障公眾健康的需要為基本原則，對于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)比較完備的化學(xué)物質(zhì)，在充分考慮健康基準(zhǔn)的條件下制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。要建立以人群健康風(fēng)險控制為約束條件的環(huán)境容量估算方法，從而結(jié)合具體區(qū)域環(huán)境污染源的分布情況和生產(chǎn)情況，確定相關(guān)污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)。

六是，將環(huán)境污染健康損害賠償作為重要內(nèi)容納入環(huán)境損害賠償。制定環(huán)境健康損害鑒別標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，認定相關(guān)專業(yè)機構(gòu)資質(zhì)，探索建立以應(yīng)對環(huán)境污染健康損害補償和賠償為主要目的的排污收費、環(huán)境稅、超級基金、環(huán)境責(zé)任保險等籌資機制，形成適合我國國情的環(huán)境污染健康損害賠償制度。

風(fēng)險管理是環(huán)境與健康工作的核心

中國環(huán)境管理：您認為當(dāng)前環(huán)境與健康工作的核心是什么？

熊躍輝：環(huán)境與健康問題的影響因素很多，從環(huán)境與健康發(fā)展歷史看，具有清晰因果關(guān)系的案例在現(xiàn)實中是少之又少，多數(shù)情形是環(huán)境污染與健康的關(guān)系并不清楚。鑒于環(huán)境污染對健康影響具有暴露水平低、潛伏期長、影響因素多、因果關(guān)系確定難等特點，應(yīng)以加強環(huán)境與健康風(fēng)險管理為工作核心，以努力將污染物健康風(fēng)險控制在可接受水平為工作目標(biāo)。美國、日本等發(fā)達國家實踐證明，把健康風(fēng)險評估貫徹到環(huán)境監(jiān)測預(yù)警、環(huán)境監(jiān)督管理、環(huán)境影響評價、污染防治和環(huán)境宣傳教育工作中是環(huán)保部門實現(xiàn)風(fēng)險管理的最佳切入點。切實貫徹多部門協(xié)作、預(yù)防為主、綜合防治的方針政策，我國的環(huán)境與健康問題就會逐步得到有效預(yù)防和控制。

今年的三大工作重點

中國環(huán)境管理：請您具體談?wù)劷衲戥h(huán)境與健康的工作重點，有哪些標(biāo)準(zhǔn)或政策可能出臺？

熊躍輝：今年及今后一段時間內(nèi)的工作重點就是推動環(huán)境與健康工作成為環(huán)境保護的重要常規(guī)工作內(nèi)容。一是對于環(huán)境污染問題突出或者居民反映強烈的高環(huán)境風(fēng)險的區(qū)域開展環(huán)境與健康調(diào)查。掌握人群環(huán)境污染物負荷水平、健康危害狀況等實際情況，為確定區(qū)域性優(yōu)先控制環(huán)境污染物名單、制定環(huán)境污染健康損害認定標(biāo)準(zhǔn)并進行健康損害補償提供依據(jù)。

二是開展環(huán)境與健康綜合監(jiān)測。環(huán)保部門負責(zé)篩選與識別環(huán)境污染健康損害高風(fēng)險點位，以防范健康風(fēng)險為目的，根據(jù)區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染源分布狀況和排放污染物情況，確定特征污染物，圍繞居民的生活模式合理設(shè)置監(jiān)測點和差別化的環(huán)境監(jiān)測項目，逐步實現(xiàn)環(huán)境與健康監(jiān)測常規(guī)化。

三是針對重點區(qū)域、重點行業(yè)、重點企業(yè)開展環(huán)境與健康風(fēng)險評估。編制和發(fā)布環(huán)境與健康風(fēng)險評估技術(shù)指南，建立環(huán)境與健康高風(fēng)險行業(yè)和企業(yè)目錄，建立以健康影響評價為核心的建設(shè)項目環(huán)境影響后評估制度。

新《環(huán)境保護法》第39條明確了國家環(huán)境和健康工作的主要內(nèi)容，這是第一次把環(huán)境與健康管理工作在法律層面上進行明確，但僅為原則性規(guī)定。為了增強法律的可操作性，我們今年正在研究出臺《關(guān)于推進國家環(huán)境與健康工作指導(dǎo)意見》，做好頂層設(shè)計工作，抓緊制定發(fā)布《環(huán)境與健康工作管理辦法》，以此推動環(huán)境責(zé)任保險、環(huán)境污染健康損害鑒定、環(huán)境健康風(fēng)險評估等法律法規(guī)文件的制定。

以“多元共治”理念做好信息公開和公眾參與

中國環(huán)境管理：公眾健康問題是一個非常敏感的話題，新《環(huán)境保護法》強調(diào)了“信息公開和公眾參與”，而信息公開是一柄雙刃劍，用得好能夠?qū)�工作起到監(jiān)督、促進作用，用的不好反而可能造成誤解甚至是事件、沖突。環(huán)境與健康方面能否公開、公開什么、怎樣公開將非�？简炚�府的執(zhí)政能力與工作智慧，在這方面您如何看？

熊躍輝：新環(huán)保法的一個重要立法理念就是多元共治，應(yīng)對環(huán)境與健康問題離不開全社會的關(guān)注與參與。

從企業(yè)角度看，排污企業(yè)應(yīng)不斷推進技術(shù)革新以減小生產(chǎn)活動中排放的污染物對人群健康的影響。企業(yè)要積極履行環(huán)保責(zé)任，大力發(fā)展環(huán)保技術(shù)，重視生產(chǎn)全過程的污染防治，對可能產(chǎn)生嚴重健康危害的污染物進行監(jiān)測，主動開展環(huán)境與健康風(fēng)險評估。

從公眾角度看，國家和政府應(yīng)指導(dǎo)公眾積極參與環(huán)境與健康問題的應(yīng)對。要不斷提高公眾環(huán)境意識，推動《“同呼吸、共奮斗”公民行為準(zhǔn)則》的落實。

從參與形式看，要將環(huán)境與健康相關(guān)信息納入環(huán)境信息公開和環(huán)境宣傳教育內(nèi)容，不斷創(chuàng)新公眾參與形式。一方面，政府要組織發(fā)布科學(xué)的環(huán)境與健康知識，及時監(jiān)測和糾正虛假錯誤信息，積極利用各種媒體宣傳提高公民環(huán)境與健康素養(yǎng)，建立環(huán)境與健康風(fēng)險交流機制，正面引導(dǎo)社會輿論，努力消除公眾疑慮。另一方面，企業(yè)也可以通過公益事業(yè)與社區(qū)共同建設(shè)環(huán)保設(shè)施，優(yōu)化環(huán)境，保護社區(qū)及公民的健康權(quán)益，取得社區(qū)居民對于企業(yè)生產(chǎn)活動的理解與支持，營造良好的社區(qū)氛圍。

信息化手段助力環(huán)境與健康工作開展

中國環(huán)境管理：新《環(huán)境保護法》在總則里提到了“促進環(huán)境保護信息化建設(shè)”，突出了信息化手段對于環(huán)境保護工作的重要作用，您如何看待信息化對于環(huán)境健康工作的作用？

熊躍輝：加強信息基礎(chǔ)和共享能力建設(shè)是環(huán)境與健康能力建設(shè)的重要組成部分，今后要進一步完善環(huán)境與健康管理技術(shù)支撐體系，提高科技對環(huán)境與健康管理的支撐作用，高度重視環(huán)境與健康基礎(chǔ)信息的獲取。一方面，進一步開展環(huán)境與健康調(diào)查，利用常規(guī)或?qū)ｍ椪{(diào)查的方式獲取污染物狀況、暴露方式、人群污染物負荷量、健康效應(yīng)等各方面的數(shù)據(jù)，為風(fēng)險管理工作的開展提供強有力的科學(xué)保障。另一方面，要繼續(xù)建設(shè)環(huán)境與健康信息化管理平臺，對各類數(shù)據(jù)進行整合加工，形成具有價值的信息資源，支持環(huán)境健康風(fēng)險管理和決策過程。充分發(fā)揮信息化在環(huán)境健康相關(guān)數(shù)據(jù)資源獲取、利用、加工、整合、挖掘等方面的作用，通過各類數(shù)據(jù)的整合、共享提高環(huán)境健康管理工作效率和效益。

（原文刊登在《中國環(huán)境管理》2015年第1期）