PPP（public-private partnership），指“公私合伙/合營”，是公共部門和私營部門之間的一種合作關系。雙方根據各自的優(yōu)劣勢共同承擔風險和責任，以提供傳統(tǒng)上由部門的公共項目或服務。根據私營部門的投資不同，將中國的PPP項目分為三大類：外包類、特許經營類和私有化類。外包類指由政府投資，私營部門承包項目中的一項或者多項任務；特許經營類則需要私營部門參與部分或者全部投資，通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險，共享項目收益；私有化類的項目所有權永久歸私營部門所有。目前，特許經營類PPP項目在供電、供水、污水處理、高速公路等政府壟斷性、主導型項目中運用較多，且前景較為廣泛，引起了許多投資者的關注。

　　然而，特許經營類PPP項目并不當然意味著投資者的穩(wěn)定收益及高枕無憂地經營。自PPP模式引入中國以來，各特許經營類PPP項目存在著當地政府順利移交（如：深圳沙角B電廠BOT項目）、政府回購（如：長春匯津污水處理廠項目）、重新談判（如：青島威立雅污水處理項目）、通過訴訟仲裁等手段處理爭議（如：新源閩江四橋項目）等截然不同的結局。特許經營類PPP項目的成功與否，將對當地政府、投資者造成直接而長久的影響。因此，在特許經營類PPP項目初期了解項目可能存在的重點問題并對此進行特別考慮及約定，對各方的有序協(xié)作及項目的順利進展有著十分重要的作用。
供水類PPP項目作為常見的特許經營類PPP項目類型之一，直接涉及到社會秩序及穩(wěn)定、國民的日常生活及可持續(xù)發(fā)展，具有較強的自身特點。經查閱近年來我國多個供水類PPP項目的項目分析與選擇、招標投標、合同組織、融資、建造、運營和移交等各階段，不難發(fā)現，一些項目中由于合作方未對項目的特點進行足夠重視及特別安排，導致項目面臨損失、糾紛甚至徹底失敗的境遇。因此，供水類PPP項目的合作各方預先對項目需重點關注的問題予以分析、討論、達成共識，可在最大程度上避免后續(xù)爭議的發(fā)生，大有益處。
本文將參考中國近年來部分供水類PPP項目的操作實踐，對該類項目可能涉及的重點關注問題作初步介紹及分析，以供參考。

　　一、供水類PPP項目的行政審批問題

　　目前，供水類PPP項目一般以新建水廠、供水管網的模式為主，少量項目將由私營機構直接受讓已建成并投入使用的水廠、供水管網的部分權益，以達到項目對外融資、經營的目的。無論采取何種模式，由于供水行業(yè)直接關乎民生及社會穩(wěn)定的特殊性，項目一般將受到較強程度的政府監(jiān)管及審批。
1、新建水廠、供水管網的審批問題
私營機構參與供水類PPP項目實施投資的重要前置程序中包含：項目經初步分析具有可行性及可盈利性，以及政府監(jiān)管機構的正式認可。然而，一旦私營機構取得了政府監(jiān)管機關的正式認可，則其參與供水類PPP項目規(guī)模、方案、資金投入等要素均需基本確定，并列入政府監(jiān)管機關的書面認可文件中。在此之后，項目各方從商業(yè)角度考慮擬作一些調整則具有較大困難。
與此矛盾的是，私營機構在向政府監(jiān)管機關遞交初步申請時，出于時間及成本考慮，詳細的可行性研究通常還未完成。如果最終的研究結果顯示，為保障項目的可行性及可盈利性，項目方案應當作出重大調整的，則其經調整的項目方案的審批難度可能需花費大量的時間、經歷，極大延緩項目的進程。
2、受讓已建水廠、供水管網部分權益的相關問題
私營機構參與受讓已建水廠、供水管網時，由于已建設施一般均屬于國有資產，在權屬部分轉讓時應當涉及我國關于國有資產轉讓的相關規(guī)定予以價值評估，并需經國有資產監(jiān)管部門同意后至國有產權交易機構進行掛牌轉讓。在上述情況下，即使一些影響價格的重大問題隨后被賣方發(fā)現，同時也得到賣方確認，針對已批準價格進行變更的難度幾乎等同于重啟整個交易的審批程序。
針對上述政府審批與項目評估、論證進展的相關問題，可能在現行法律規(guī)定下無法得到徹底解決。私營機構在參與供水類PPP項目時，可就上述問題與合作方及當地監(jiān)管部門進行溝通，并根據溝通情況安排項目方案研究與監(jiān)管部門審批進度的配合，以免因審批后的方案變更對項目造成不利影響。

　　二、供水價格的確定及調整問題

　　為保障私營機構在供水類PPP項目中的可盈利性，項目各方一般會約定項目供水的水價確定及調整機制。然而，地方政府對水價的管理、調控，除了要考慮水廠生產、經營要有合理利潤率以外，更會考慮當地居民的心理情緒、社會穩(wěn)定等社會因素。在由私營機構經營水廠和供水管網的PPP合作模式下，與私營機構約定的供水服務價格可能即為終端用戶供水價格。對于私營機構只負責水廠生產部分的PPP合作模式，與私營機構約定的供水服務價格僅是從水廠與供水管網間的結算價格，非終端用戶供水價。因此，當地的終端用戶供水價格與私營機構供水價格及其利潤均具有較強的關聯性。
然而，根據我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規(guī)定，公用事業(yè)價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性，這一復雜的過程很容易造成審批延誤的問題，如：部分地區(qū)已明顯出現了終端用戶供水價格明顯低于用水生產、供水的成本價格的“倒掛”現象，但其終端供水價格的上調均遭到不同程度的公眾阻力和審批延誤問題。根據公開資料顯示，南京市曾于2003年就終端供水價格上調方案進行聽證水價上漲方案，但聽證方案未獲通過；2000年前后，因上海部分人大代表也提出反對水價上漲的提案，造成上海水價改革措施遲遲無法落實實施。
水價“倒掛”將極大地影響私營機構在供水類PPP項目中的可得利潤。經查閱我國的供水類PPP項目實力，在上海大廠水廠項目中，泰晤士水務因項目利潤大幅低于預期出售了其在上海大場水廠所持有的股份；在北京第十水廠項目中，因項目利潤低于預期等原因，三菱和安格里安組成的安菱聯合體與北京市政府僵持了兩年，并最終向北京市政府提出終止項目的書面請求，要求賠付2000萬美金的違約款，并轉讓手中所持的項目股份。
在目前終端供水價格的調整存在滯后性的情形可能無法得到徹底轉變的情形下，如何在特許經營合同中通過承諾提價時限、臨時政府補貼、違約責任等制度的設計確保私營機構的可得利潤保持在可以接受的范圍內，將成為供水類項目各方所應關注的問題。

　　三、供水類PPP項目運營過程中的應急處置預案及責任承擔安排問題

　　城市供水屬于公共事業(yè)范疇，具有公益性，與公眾利益直接相關。因此，供水類PPP項目在實際運營過程中，水廠的供水量及供水質量、供水管網的正常使用等多方面均已超出了合同雙方民事法律關系規(guī)制范疇，涉及行政法乃至刑法規(guī)制領域。
雖然供水類PPP項目的合作各方均不希望發(fā)生因一方過錯、第三方過錯或不可抗力等情形導致供水異常、居民日常生活遭受影響的事件發(fā)生。然而，近年來，因水源污染、凈水技術陳舊或不符合標準、供水設備損壞及第三人蓄意破壞等原因導致無法供水、供水量受限或供水水質不符合標準的事件時有發(fā)生。
在上述情形下，如何保障第一時間恢復正常供水及項目合作各方、第三方的義務承擔方式，如何界定政府部門在行政法領域與民法領域作為監(jiān)管部門及特許經營合同主體的權、責劃分，均應當制定相應的應急處置預案。此外，因各種原因導致供水異常的責任承擔方及責任范圍，以及，如私營機構因執(zhí)行危機處理預案遭受額外損失的，該等損失的承擔方，均應當在供水類PPP項目的法律文件中予以體現。
目前，因供水異常所執(zhí)行的應急處置預案均由地方政府制定。在供水異常情形出現時，私營機構一般僅被動根據政府指令執(zhí)行預案。在許多以私營機構為運營主導的供水類PPP項目中，私營機構被動執(zhí)行錯過了應急處置預案的最佳執(zhí)行時間，并可能導致預案執(zhí)行主體模糊、私營機構在預案執(zhí)行過程中遭受的損失的情形。因此，我們建議，私營機構應根據地方政府的應急處置預案建立內部應急處置預案予以銜接，保障私營機構過錯或其他因素導致的供水異常情況下供水的及時恢復。此外，針對沒有賠償能力的過錯第三方、以及因不可抗力導致的供水異常造成重大損失的，供水類項目合作各方應建立完善的責任承擔機制，共擔風險。

來源大成上海，原標題《供水類PPP項目的重點關注問題》

作者：鄒志強