為完善政府和社會資本合作(PPP)領域法律制度,鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業(yè)建設運營,提高公共服務質量效率,近日,國家發(fā)改委組織召開基礎設施和公用事業(yè)特許經營立法工作領導小組第一次會議,部署加快推進特許經營立法。
在國家發(fā)改委看來,特許經營立法作為PPP領域的基本法律制度,有著涉及領域廣泛、利益主體多元、運行機制復雜、監(jiān)管鏈條較長的多重特點,制定過程中需要把握好多個原則。目前,立法工作領導小組會議確定了爭取今年三季度上報國務院的目標,并按此倒排時間表,明確各階段任務和時間節(jié)點。
“下一步,國家發(fā)改委將繼續(xù)從全局出發(fā),依托特許經營立法工作領導小組工作機制,與各有關部門協(xié)同配合,增進工作合力,加快工作節(jié)奏,強化制度和政策銜接,高效優(yōu)質地完成好立法任務。”國家發(fā)改委有關負責人說。
加速立法有利于更好推廣PPP
最近兩年,PPP備受青睞。
對于PPP的定義,國務院辦公廳2015年5月22日轉發(fā)的財政部、國家發(fā)改委、中國人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》明確:政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創(chuàng)新,即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本,雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同,明確責權利關系,由社會資本提供公共服務,政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價,保證社會資本獲得合理收益。
同時,該指導意見還被業(yè)界視為對PPP與特許經營關系的確認:不是所有的PPP項目都會實行特許經營制度,特許經營是一種采用特許模式的契約型PPP。
值得注意的是,此次發(fā)改委有關負責人“特許經營立法作為PPP領域的基本法律制度”的表述,既可以看作是對關系的再次確認,也可以視為是對特許經營地位的明確。
“在我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)的大背景下,加快特許經營立法,規(guī)范引導社會資本特別是民間資本進入基礎設施和公用事業(yè)領域,能夠推動PPP改革取得更大實效,有利于深化投融資體制改革、增加有效投資,有利于創(chuàng)新公共服務供給、增進民生福祉,有利于推進政府職能轉變、提高治理能力水平。”該負責人對記者說。
這位負責人在接受記者采訪時稱,我國自上世紀八十年代以來就是活躍的特許經營實踐者。為了更好地推廣PPP,國家發(fā)改委還在其官方網站上開辟出“PPP項目專欄”,推薦了多個PPP項目案例。
其中,作為城市軌道交通領域的首個PPP項目,北京地鐵4號線排在了案例推薦的首位,該項目由北京市基礎設施投資有限公司具體實施。
2011年,北京金準咨詢有限責任公司和天津理工大學按國家發(fā)改委和北京市發(fā)改委要求,組成課題組對項目實施效果進行了專題評價研究。評價認為,北京地鐵4號線項目順應國家投資體制改革方向,在我國城市軌道交通領域首次探索和實施市場化PPP融資模式,有效緩解了當時北京市政府投資壓力,實現(xiàn)了北京市軌道交通行業(yè)投資和運營主體多元化突破,形成同業(yè)激勵的格局,促進了技術進步和管理水平、服務水平提升。從實際情況分析,4號線應用PPP模式進行投資建設已取得階段性成功,項目實施效果良好。
“經濟進入新常態(tài),就要特別注重創(chuàng)新驅動下發(fā)展新商業(yè)模式下共贏的新機制,運用好新技術,創(chuàng)造出新產品。”全國政協(xié)委員、財政部財政科學研究所原所長賈康指出,北京地鐵4號線的模式,加快了4號線建設,解決了政府財力不足的問題,引入了很好的管理經驗和機制。
缺乏標準致PPP項目簽約率低
在我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)的大背景下,通過加快推進PPP的立法建設來解決法律沖突,既是PPP頂層設計較為關鍵的一環(huán),也是PPP發(fā)展的迫切需要。
當前,我國一些地方政府財政壓力不斷加大,而之前的地方債已經高企,急需尋找新的融資渠道。
一直以來,在基礎設施和公用建設領域都是以地方政府為主導。但是,自國務院于2014年9月印發(fā)了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(以下簡稱“43號文”)之后,該文件“剝離融資平臺公司政府融資職能”的規(guī)定,將地方政府發(fā)債的權力關進了“籠子”。
然而,過于膨脹的地方債在得到遏制的同時,地方政府融資也因此受限。因此,地方政府急需找到一種新的突破口來解決“保增長”的壓力,而適時進一步開放基礎設施與公用事業(yè)的特許經營,被視為提升經濟活力的重要途徑。
“43號文”下發(fā)之后,為了彌補相應的融資缺口,地方政府都在加緊拓展新的融資渠道,而包括特許經營在內的PPP模式,被認為是最合理的方式。
一方是手握資金、尋找投資的民間資本,一方是面臨“缺錢”和“欠債”雙重壓力的地方政府,在這種情況下,既做到打破壟斷、開放市場,又做到在市場競爭的條件下不損害公眾利益,特許經營模式成了雙方都可以欣喜接受的紐帶。
據統(tǒng)計,發(fā)改委公布推介PPP項目2529個,總投資額約4.24萬億元；財政部總計推出PPP示范項目233個,總投資額約8170億元。
今年全國人大會議上,全國人大代表、中國建筑第三工程局有限公司董事長陳華元提交的《關于加快政府與社會資本合作立法》的議案稱,國家發(fā)改委及財政部列為推介、示范的2762個PPP項目,簽約率僅20%左右,PPP項目落地情況不理想,不能滿足當前大量民生工程、公共設施、基礎設施項目的建設需求,既影響了國民生活的便利和滿意程度,也不利于國家經濟發(fā)展。
“對于社會資本而言,在長達十幾年甚至幾十年的時間內,如何保證企業(yè)和政府簽訂合同的有效性是最為關注的因素。一直以來,政府缺乏契約精神以及政府換屆導致項目未能如約定進行,被視為社會資本參與PPP項目長期面臨的一大風險。政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度沒有詳細的標準,在責權利方面缺乏參考,不僅地方政府謹慎,企業(yè)也是心存疑慮。”國家行政學院經濟學部教授馮俏彬在接受記者采訪時說。
在馮俏彬看來,缺乏規(guī)范具體的參考標準是導致PPP項目簽約率低的重要原因。事實上,為推動PPP改革提供法律保障,也正是特許經營立法的目的所在。
提升立法層級規(guī)范突出問題
事實上,國家發(fā)改委從2007年起即開展基礎設施和公用事業(yè)特許經營立法的前期研究工作。2013年,特許經營立法列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃,2014年、2015年連續(xù)兩年列入國務院立法計劃。
2015年4月,適應促進民間投資緊迫需求,按照急用先行原則,經國務院常務會議審議通過,國家發(fā)改委會同5部門印發(fā)了《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》,為特許經營發(fā)展提供了基本制度框架。
辦法明確了“基礎設施和公用事業(yè)特許經營”的定義,是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織,通過協(xié)議明確權利義務和風險分擔,約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益,提供公共產品或者公共服務。
在辦法征求意見稿的起草、討論與修改階段,濟邦咨詢公司董事總經理張燎都全程參與。
“目前,社會資本參與基礎設施、公共服務的領域,急需相關法律法規(guī)來進行指導規(guī)范。盡管辦法在位階上不如法律高,但作為一個應急性的成果,確實可以很好地解決當前利益各方的需求。”張燎對于辦法的出臺感觸頗深。
對于張燎的這一判斷,國家發(fā)改委有關負責人也持認可態(tài)度。
“從辦法執(zhí)行情況看,國務院有關部門和地方積極貫徹實施,制定配套政策、簡化審批事項、創(chuàng)新服務舉措、大力推介項目,推動特許經營快速發(fā)展。”該負責人說。
但也正如張燎所言,位階不高的辦法畢竟只是一個應急性的成果。
今年全國政協(xié)會議期間,中國民主促進會中央委員會在《關于規(guī)范推進政府和社會資本合作模式》的提案中指出,法律法規(guī)體系不完善是PPP遇到的主要問題之一。提案稱,目前,我國尚沒有關于PPP的統(tǒng)一法律法規(guī)和規(guī)范。當前的規(guī)則設置常常一刀切,缺乏針對性和具體性。主管部門在各自管理范圍內作出的規(guī)定,大多僅限于某個行業(yè),缺乏全局性和系統(tǒng)性；有的法規(guī)過多重視自身管理的需要,導致部門法規(guī)間存在沖突,難以有效銜接。
國家發(fā)改委有關負責人在接受記者采訪時指出,辦法在執(zhí)行過程中暴露出一些僅靠規(guī)章難以有效解決、急需通過提升立法層級加以規(guī)范引導的突出問題,比如適用領域有待拓展、權益保障需要強化、對政府公權力的剛性約束不足、監(jiān)督管理體制還需改革創(chuàng)新等。
在辦法執(zhí)行期間,國家發(fā)改委也在同時起草形成立法草案,并于2014年和2015年兩次征求國務院有關部門和各地方意見,同時專門征求了中編辦、最高法院的意見。從反饋情況看,絕大部分單位積極支持該項立法,市場主體普遍希望盡快出臺,為特許經營發(fā)展提供基礎法律保障。
打破政府大包大攬思維定勢
近日,國家發(fā)改委在其門戶網站上發(fā)布了一份調查問卷,希望了解公眾對基礎設施和公用事業(yè)特許經營立法的意見和建議,加快特許經營立法進程,為推動PPP改革提供法律保障。
在國家發(fā)改委看來,特許經營立法作為PPP領域的基本法律制度,有著涉及領域廣泛、利益主體多元、運行機制復雜、監(jiān)管鏈條較長的多重特點,在制定過程中需要把握好多個原則。
立足我國國情。首先,要立足操作實踐。我國自上世紀八十年代以來就是活躍的特許經營實踐者。去年印發(fā)的六部門25號令,構建了特許經營的基本制度框架。立法要系統(tǒng)總結我國30多年特許經營發(fā)展的有益經驗和成熟的建設運營模式,有針對性地總結提升為法律規(guī)范,保障制度和實踐的延續(xù)性。
其次,要立足基本經濟制度。要按照“兩個毫不動搖”的原則,構建有利于促進各類所有制經濟公平競爭、協(xié)調發(fā)展的制度設計,促進國有企業(yè)、民營企業(yè)等各類社會資本共同參與特許經營。
最后,要立足部門職責。尊重現(xiàn)行部門分工負責的管理體制,充分調動各部門積極性,做到銜接順暢,推動特許經營項目高效落地和有序運營。
堅持問題導向,針對目前PPP的推進效果不夠理想,有合理回報的項目不多、回報機制不明確、政策銜接不順暢等問題,立法將致力于完善投資回報機制,優(yōu)化項目流程,改進經營管理,強化法規(guī)政策銜接,有針對性地進行制度設計。
突出改革創(chuàng)新,打破政府大包大攬、行政命令的思維定勢,切實樹立政企雙方平等協(xié)商、共擔風險、長期合作、共同提高公共服務質量效率的理念。理順體制機制,強化各部門的協(xié)同配合,探索建立利益相關方的知情和參與機制,增加信息透明度。
統(tǒng)籌權益平衡,突出契約意識、權益保障意識和公共服務意識,確立特許經營協(xié)議在項目建設、運營、管理中的基礎性地位,強調對特許經營者合法權益的保護,健全監(jiān)管技術標準和制度體系,完善公共服務過程監(jiān)管和績效監(jiān)管,通過法律責任和信用約束各方嚴格履約、誠實守信。（記者 蒲曉磊）
特許經營立法加速 或在今年三季度上報國務院
來源：法制日報
