氣候漸趨極端化，正成為體量迅速擴(kuò)增的諸多城市面臨的巨大挑戰(zhàn)，尤以大城市為重，更為劇烈的城市洪澇災(zāi)害、極端高溫等，及由其帶來的危害和損失，成為城市主政者的"緊箍咒"。

建設(shè)海綿城市，成為各大城市無(wú)奈而時(shí)髦之舉，希冀以此最大限度地實(shí)現(xiàn)雨水在城市區(qū)域的積存、滲透和凈化，促進(jìn)雨水資源的利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

按國(guó)辦發(fā)〔2015〕75號(hào)文的定義，海綿城市是指通過加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對(duì)雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。

公開信息顯示，自2016年以來，海綿城市試點(diǎn)開始啟動(dòng)。截至2017年4月，地下綜合管廊試點(diǎn)項(xiàng)目已開工建設(shè)738公里，完成投資約400億元;海綿城市建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目已建設(shè)面積420平方公里，完成投資約544億元。全國(guó)已有370個(gè)城市提出海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃。

更大的投資正在路上。有國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，到2020年海綿城市累計(jì)投資規(guī)模有望達(dá)到1.9萬(wàn)億元，到2030年有望達(dá)到7.6萬(wàn)億元。

但城市的急切訴求與囊中羞澀再次成為現(xiàn)實(shí)難題，海綿城市建設(shè)的融資困境還沒有得到明顯解決。作為慣用之選的PPP成為重要渠道之一，而社會(huì)資本尚未給予足夠熱烈的回應(yīng)，前景待解。

另一方面，海綿城市建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，地方政府對(duì)其的專業(yè)認(rèn)識(shí)以及已面臨和將面臨的諸多現(xiàn)實(shí)問題，依然需要更多更系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，在實(shí)際操作層面，也需要提高協(xié)調(diào)能力等，當(dāng)下的建設(shè)熱潮，顯得有些"急"了。

海綿城市建設(shè)，被認(rèn)為向解決環(huán)境問題邁出的大膽一步，但目前仍只是一個(gè)美好愿景。

1、倒逼下的建設(shè)熱潮

近幾年，北京、南京、武漢和天津等城市都因嚴(yán)重積水或暴雨等，遭遇巨大的城市正常運(yùn)行挑戰(zhàn)。2008年至2010年官方統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，有62%接受調(diào)查的中國(guó)城市遭遇過洪水。

背后因素并不復(fù)雜，且多大同小異。包括地下水抽取過度、水道老化、城市積水高發(fā)，城市不斷向外擴(kuò)張加上使用不滲水的材料使得土壤無(wú)法吸收雨水，加大投資修建基礎(chǔ)設(shè)施，以及對(duì)原有生態(tài)形態(tài)的改造和破壞等。

以武漢為例，去曾擁有上百個(gè)湖泊和具備儲(chǔ)存雨水功能的濕地，城市高層建筑和公路迅速蔓延，該市約90個(gè)湖泊被填埋，導(dǎo)致城市在去年7月陷入汪洋中，一連數(shù)天幾乎處于停頓狀態(tài)，供電和公共交通癱瘓。

有媒體報(bào)道稱，去年在整個(gè)中國(guó)中部和南部地區(qū)，洪水影響了超過6000萬(wàn)人，超過200人因此死亡，經(jīng)濟(jì)損失超1000億元。

海綿城市成為城市建設(shè)熱詞也就順理成章了，嚴(yán)峻形勢(shì)倒逼提速，海綿城市建設(shè)得到中央及地方各級(jí)政府的全力推進(jìn)。與原來主要依靠城市排水系統(tǒng)、注重水平方向?qū)Я鞯?quot;灰色思路"相比，海綿城市則因其注重城市對(duì)雨水的自然吸納、蓄滲和就地調(diào)節(jié)而被稱為"綠色思路"。

2014年10月底住建部發(fā)布《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》后，當(dāng)年12月31日財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于開展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，中央財(cái)政對(duì)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，一定三年。申報(bào)試點(diǎn)城市一度達(dá)到上百個(gè)。

2015年10月16日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確提出，通過海綿城市建設(shè)，最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求;到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。

2015年，海綿城市試點(diǎn)開始啟動(dòng)。遷安、白城、鎮(zhèn)江、嘉興、池州、廈門、萍鄉(xiāng)、濟(jì)南、鶴壁、武漢、常德、南寧、重慶、遂寧、貴安新區(qū)和西咸新區(qū)等16地進(jìn)入第一批海綿城市試點(diǎn)名單。2016年4月27日，北京、天津、大連等14個(gè)城市進(jìn)入第二批試點(diǎn)名單。

在此之外，13個(gè)省份還在90個(gè)城市開展了省級(jí)試點(diǎn)，全國(guó)已有370個(gè)城市編制了海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃。

公開信息顯示，部分進(jìn)入海綿城市試點(diǎn)的城市已經(jīng)公布了相關(guān)實(shí)施方案。比如，深圳市已制定《推進(jìn)海綿城市建設(shè)工作實(shí)施方案》，并已經(jīng)啟動(dòng)在全市24個(gè)片區(qū)實(shí)行海綿城市建設(shè)的實(shí)施方案，涉及面積254.6平方公里，其中建設(shè)用地面積203.7平方公里。

武漢去年3月發(fā)布的《武漢市海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》顯示，武漢將用3年的時(shí)間，集中力量開展青山和漢陽(yáng)四新示范區(qū)試點(diǎn)工作，積極探索城市建設(shè)管理模式，為武漢的可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。到2017年，示范區(qū)易澇點(diǎn)改造基本完成，示范區(qū)內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)提高到50年一遇，防洪體系達(dá)到100年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)，防洪堤防達(dá)標(biāo)率為100%。

從各地規(guī)劃方案劃定的時(shí)間表來看，大多城市將完成目標(biāo)定在三至五年后，目前多數(shù)處在布局階段。

2、巨額資金哪里來

住建部官員曾表示，據(jù)估算，海綿城市建設(shè)投資成本約為每平方公里1億元-1.5億元。巨額的資金投入為海綿城市建設(shè)帶來了不小的難度。

為緩解地方政府的資金難題，對(duì)于入選海綿城市試點(diǎn)的城市，中央財(cái)政專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)為：直轄市每年6億元，省會(huì)城市每年5億元，其他城市每年4億元。

但這依然有杯水車薪的意味。一個(gè)試點(diǎn)城市三年建設(shè)期的中央補(bǔ)助資金只有十幾億元，但很多試點(diǎn)城市提出的建設(shè)規(guī)模都是百億以上。

長(zhǎng)城證券一項(xiàng)研報(bào)認(rèn)為，保守估計(jì)，到2020年海綿城市累計(jì)投資規(guī)模有望達(dá)到1.9萬(wàn)億元，到2030年有望達(dá)到7.6萬(wàn)億元。

巨型蛋糕形成的前景下，不少地方政府主要的融資模式是通過地方投資平臺(tái)借債，這導(dǎo)致本應(yīng)是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的海綿城市建設(shè)，卻附帶了地方政府債務(wù)的色彩。

PPP模式開始更多的走上前臺(tái)。

按照首批試點(diǎn)城市未來三年海綿城市建設(shè)總投資額超過300億元來測(cè)算，其中需要采用PPP模式的投資額超過100億元。

運(yùn)用PPP模式推進(jìn)海綿城市的建設(shè)，一方面可幫助政府減輕財(cái)政壓力;另一方面，引入社會(huì)資本可帶來創(chuàng)新的設(shè)計(jì)理念及專業(yè)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力，可有效改善基礎(chǔ)設(shè)施品質(zhì)、提升建設(shè)運(yùn)營(yíng)水平、提高公共服務(wù)使用效率。在有限的風(fēng)險(xiǎn)和成本內(nèi)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的有效供給，使得利用PPP模式實(shí)施海綿城市項(xiàng)目已成為各地政府的常見選擇。



 

氣候漸趨極端化，正成為體量迅速擴(kuò)增的諸多城市面臨的巨大挑戰(zhàn)，尤以大城市為重，更為劇烈的城市洪澇災(zāi)害、極端高溫等，及由其帶來的危害和損失，成為城市主政者的"緊箍咒"。

建設(shè)海綿城市，成為各大城市無(wú)奈而時(shí)髦之舉，希冀以此最大限度地實(shí)現(xiàn)雨水在城市區(qū)域的積存、滲透和凈化，促進(jìn)雨水資源的利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

按國(guó)辦發(fā)〔2015〕75號(hào)文的定義，海綿城市是指通過加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對(duì)雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。

公開信息顯示，自2016年以來，海綿城市試點(diǎn)開始啟動(dòng)。截至2017年4月，地下綜合管廊試點(diǎn)項(xiàng)目已開工建設(shè)738公里，完成投資約400億元;海綿城市建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目已建設(shè)面積420平方公里，完成投資約544億元。全國(guó)已有370個(gè)城市提出海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃。

更大的投資正在路上。有國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，到2020年海綿城市累計(jì)投資規(guī)模有望達(dá)到1.9萬(wàn)億元，到2030年有望達(dá)到7.6萬(wàn)億元。

但城市的急切訴求與囊中羞澀再次成為現(xiàn)實(shí)難題，海綿城市建設(shè)的融資困境還沒有得到明顯解決。作為慣用之選的PPP成為重要渠道之一，而社會(huì)資本尚未給予足夠熱烈的回應(yīng)，前景待解。

另一方面，海綿城市建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，地方政府對(duì)其的專業(yè)認(rèn)識(shí)以及已面臨和將面臨的諸多現(xiàn)實(shí)問題，依然需要更多更系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，在實(shí)際操作層面，也需要提高協(xié)調(diào)能力等，當(dāng)下的建設(shè)熱潮，顯得有些"急"了。

海綿城市建設(shè)，被認(rèn)為向解決環(huán)境問題邁出的大膽一步，但目前仍只是一個(gè)美好愿景。

1 倒逼下的建設(shè)熱潮

近幾年，北京、南京、武漢和天津等城市都因嚴(yán)重積水或暴雨等，遭遇巨大的城市正常運(yùn)行挑戰(zhàn)。2008年至2010年官方統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，有62%接受調(diào)查的中國(guó)城市遭遇過洪水。

背后因素并不復(fù)雜，且多大同小異。包括地下水抽取過度、水道老化、城市積水高發(fā)，城市不斷向外擴(kuò)張加上使用不滲水的材料使得土壤無(wú)法吸收雨水，加大投資修建基礎(chǔ)設(shè)施，以及對(duì)原有生態(tài)形態(tài)的改造和破壞等。

以武漢為例，去曾擁有上百個(gè)湖泊和具備儲(chǔ)存雨水功能的濕地，城市高層建筑和公路迅速蔓延，該市約90個(gè)湖泊被填埋，導(dǎo)致城市在去年7月陷入汪洋中，一連數(shù)天幾乎處于停頓狀態(tài)，供電和公共交通癱瘓。

有媒體報(bào)道稱，去年在整個(gè)中國(guó)中部和南部地區(qū)，洪水影響了超過6000萬(wàn)人，超過200人因此死亡，經(jīng)濟(jì)損失超1000億元。

海綿城市成為城市建設(shè)熱詞也就順理成章了，嚴(yán)峻形勢(shì)倒逼提速，海綿城市建設(shè)得到中央及地方各級(jí)政府的全力推進(jìn)。與原來主要依靠城市排水系統(tǒng)、注重水平方向?qū)Я鞯?quot;灰色思路"相比，海綿城市則因其注重城市對(duì)雨水的自然吸納、蓄滲和就地調(diào)節(jié)而被稱為"綠色思路"。

2014年10月底住建部發(fā)布《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》后，當(dāng)年12月31日財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于開展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，中央財(cái)政對(duì)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，一定三年。申報(bào)試點(diǎn)城市一度達(dá)到上百個(gè)。

2015年10月16日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確提出，通過海綿城市建設(shè)，最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求;到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。

2015年，海綿城市試點(diǎn)開始啟動(dòng)。遷安、白城、鎮(zhèn)江、嘉興、池州、廈門、萍鄉(xiāng)、濟(jì)南、鶴壁、武漢、常德、南寧、重慶、遂寧、貴安新區(qū)和西咸新區(qū)等16地進(jìn)入第一批海綿城市試點(diǎn)名單。2016年4月27日，北京、天津、大連等14個(gè)城市進(jìn)入第二批試點(diǎn)名單。

在此之外，13個(gè)省份還在90個(gè)城市開展了省級(jí)試點(diǎn)，全國(guó)已有370個(gè)城市編制了海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃。

公開信息顯示，部分進(jìn)入海綿城市試點(diǎn)的城市已經(jīng)公布了相關(guān)實(shí)施方案。比如，深圳市已制定《推進(jìn)海綿城市建設(shè)工作實(shí)施方案》，并已經(jīng)啟動(dòng)在全市24個(gè)片區(qū)實(shí)行海綿城市建設(shè)的實(shí)施方案，涉及面積254.6平方公里，其中建設(shè)用地面積203.7平方公里。

武漢去年3月發(fā)布的《武漢市海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》顯示，武漢將用3年的時(shí)間，集中力量開展青山和漢陽(yáng)四新示范區(qū)試點(diǎn)工作，積極探索城市建設(shè)管理模式，為武漢的可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。到2017年，示范區(qū)易澇點(diǎn)改造基本完成，示范區(qū)內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)提高到50年一遇，防洪體系達(dá)到100年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)，防洪堤防達(dá)標(biāo)率為100%。

從各地規(guī)劃方案劃定的時(shí)間表來看，大多城市將完成目標(biāo)定在三至五年后，目前多數(shù)處在布局階段。

2 巨額資金哪里來

住建部官員曾表示，據(jù)估算，海綿城市建設(shè)投資成本約為每平方公里1億元-1.5億元。巨額的資金投入為海綿城市建設(shè)帶來了不小的難度。

為緩解地方政府的資金難題，對(duì)于入選海綿城市試點(diǎn)的城市，中央財(cái)政專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)為：直轄市每年6億元，省會(huì)城市每年5億元，其他城市每年4億元。

但這依然有杯水車薪的意味。一個(gè)試點(diǎn)城市三年建設(shè)期的中央補(bǔ)助資金只有十幾億元，但很多試點(diǎn)城市提出的建設(shè)規(guī)模都是百億以上。

長(zhǎng)城證券一項(xiàng)研報(bào)認(rèn)為，保守估計(jì)，到2020年海綿城市累計(jì)投資規(guī)模有望達(dá)到1.9萬(wàn)億元，到2030年有望達(dá)到7.6萬(wàn)億元。

巨型蛋糕形成的前景下，不少地方政府主要的融資模式是通過地方投資平臺(tái)借債，這導(dǎo)致本應(yīng)是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的海綿城市建設(shè)，卻附帶了地方政府債務(wù)的色彩。

PPP模式開始更多的走上前臺(tái)。

按照首批試點(diǎn)城市未來三年海綿城市建設(shè)總投資額超過300億元來測(cè)算，其中需要采用PPP模式的投資額超過100億元。

運(yùn)用PPP模式推進(jìn)海綿城市的建設(shè)，一方面可幫助政府減輕財(cái)政壓力;另一方面，引入社會(huì)資本可帶來創(chuàng)新的設(shè)計(jì)理念及專業(yè)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力，可有效改善基礎(chǔ)設(shè)施品質(zhì)、提升建設(shè)運(yùn)營(yíng)水平、提高公共服務(wù)使用效率。在有限的風(fēng)險(xiǎn)和成本內(nèi)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的有效供給，使得利用PPP模式實(shí)施海綿城市項(xiàng)目已成為各地政府的常見選擇。

但PPP模式是否適用也為業(yè)內(nèi)人士質(zhì)疑。有行業(yè)人士表示，海綿城市的很多建設(shè)，受益的是大眾，但市場(chǎng)主體直接得到的收益很少，因此企業(yè)的積極性不高。即便有啟動(dòng)資金，但之后的配套資金籌集也將比較困難。

更有行業(yè)專家為海綿城市"潑上更多冷水"。有專家表示，海綿城市建設(shè)的熱潮為行業(yè)發(fā)展帶來重大機(jī)遇與挑戰(zhàn)，更面臨著諸多有待探討的現(xiàn)實(shí)問題。海綿城市建設(shè)的符號(hào)和愿景很好，但是大家如果認(rèn)識(shí)不到問題的實(shí)質(zhì)，并且不能踏踏實(shí)實(shí)地將其解決，海綿城市建設(shè)可能會(huì)半途而廢。

專家認(rèn)為，建設(shè)海綿城市首先要避免幾個(gè)誤區(qū)，比如"只重視地下不重視地上"、"只重視灰色不重視綠色"或"只重視綠色不重視灰色"。海綿城市建設(shè)首先應(yīng)做好全局戰(zhàn)略規(guī)劃，應(yīng)從法律體系、財(cái)稅政策、管理機(jī)制、技術(shù)與產(chǎn)業(yè)體系、人才培養(yǎng)、公眾參與等環(huán)節(jié)綜合考慮實(shí)施。

另有專家表示，數(shù)據(jù)缺失將導(dǎo)致海綿城市試點(diǎn)驗(yàn)收困難。目前國(guó)內(nèi)在雨水排放方面缺乏公開的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，而沒有數(shù)據(jù)就無(wú)法評(píng)估試點(diǎn)成效。另外，能夠和具體地域結(jié)合的海綿城市建設(shè)規(guī)劃與工程技術(shù)研究基礎(chǔ)不足，沒有同步建立監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系和專門隊(duì)伍等問題也成為當(dāng)前的建設(shè)難點(diǎn)。